遏制原料药价格垄断 不能仅仅罚款了事

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12月6日,国家市场监管总局网站发布公告称,成都华邑药用辅料制造有限责任公司、四川金山制药有限公司、广东台山新宁制药有限责任公司三家冰醋酸原料药生产企业违反了《中华人民共和国反垄断法》有关规定,市场监管总局责令三家企业停止违法行为,没收违法所得658.22万元;对三家企业分别处以上一年度销售额4%的罚款,计625.16万元。对三家涉案企业罚没共计1283.38万元。事实上,原料药价格垄断现象,近年来屡见报端,但像这样给予重罚的案例还不多见。不过,仅仅这1000多万元的罚款,就能遏制住原料药价格垄断吗?业界专家表示,未必!治理原料药价格垄断,还需从多方面综合发力。

“最大罚单”惩戒力度仍然不够

国家市场监管总局的公告显示,今年7月,该局接到举报,反映部分冰醋酸原料药经营者联合涨价,损害了下游医药生产企业和患者利益。接到举报后,市场监管总局开展了反垄断调查。调查发现,2017年10月至2018年2月,成都华邑药用辅料制造有限责任公司、四川金山制药有限公司、广东台山新宁制药有限责任公司三家涉案企业在生产销售冰醋酸原料药过程中,多次交流市场行情,交换产量销量信息,讨论共同涨价事宜。经多次商议,三家涉案企业最终达成了共同提高冰醋酸原料药销售价格的垄断协议,从3月1日起,将冰醋酸原料药销售价格从7—9元/公斤提高至28—33元/公斤,并照此价格对外销售。

事实上,不只此案中的冰醋酸,近年来,原料药被垄断导致价格暴涨的新闻屡见报端,如苯酚被曝从230元/kg涨到23000元/kg,马来酸氯苯那敏(扑尔敏)400元/kg飙升到23300元/kg,葡萄糖酸钙注射液因原料药价格上涨由3.8元/支涨到每支19.8元。国家市场监管总局反垄断局滥用行为调查处处长刘健在接受人民日报等媒体采访时表示,此次冰醋酸垄断案对三家涉案企业罚没共计1283.38万元,是我国《反垄断法》实施以来,开出原料药领域反垄断案的最大罚单。但这张“最大罚单”,对那些涉嫌垄断企业的惩戒力度到底有多大?

本报特约观察家、鼎臣医药咨询创始人史立臣就认为,按照上一年度销售额的百分之几罚款,本身是有问题的。上一年,如果企业没有垄断,就可能因为价格低而导致销售额很低,凭这个去处罚它,一是缺乏说服力,二是没有多大意义,惩戒力度明显不够。上一年度的销售额和现在的违法行为,是没有什么必然联系的,应该是针对其现在的违法所得(如公告中所说的658.22万元)来进行罚款。河南药谷医药科技有限公司董事长王亮也表示,这张罚单仅仅是在一定层面对于恶意操作原料药(特别是涉及重特大疾病防治方面)行为一定的警戒,不可能从本质上解决近几年愈演愈烈的原料药垄断问题。

之所以对上述三家企业罚没1283.38万元,国家市场监管总局在公告中称,上述三家企业的垄断行为性质严重、危害程度较深。一是严重排除、限制了市场竞争;二是加重下游制药企业负担;三是危害透析患者正常治疗。对于这种定性,王亮表示,这是历年来针对原料药垄断较为严厉的一次。应该说,原料药垄断行为除了对下游企业的生产和患者的使用造成了非常不好的影响之外,更是会对市场上的其他产品有可能产生垄断提供反面的借鉴意义,这种危害更加严重。他说:“我们不希望看到的是,一个原料被一群人垄断获利后,会有更多唯利是图的人进来垄断其他原料药,从而造成更大的危害。”史立臣也强调道:“定性很准确,但惩戒力度始终不够,容易让其他企业产生侥幸心理,造成投机者产生疯狂的行为。”

当然,就此次罚没1283.38万元来说,上述三家企业还是受到了警示。国家市场监管总局称,接受反垄断调查后,三家企业已将冰醋酸原料药销售价格恢复至竞争状态,并保障市场正常供应。至于说后续如何,还要看今后是否有其他相应的措施解决类似的问题发生。

“总包销”垄断模式更可怕

从近年来媒体报道的医药行业垄断行为来看,都剑指原料药。为何与制剂相比,原料药更容易形成垄断?

对此,史立臣和王亮两位专家都认为,第一,我国的原料药生产原来执行的是审批制,生产企业必须有文号,现在才逐渐推行备案制,这就导致原料药生产企业数量相对有限;第二,近年来的“环保风暴”,造成很多中小原料药企业“关停并转”,原料药生产企业数量就更少了,特别是实际生产企业少于5家的,更容易形成垄断。而制剂市场,生产企业数量较多,是充分竞争的市场,所以不容易形成垄断。史立臣还笑言道:“就像电视机市场,竞争者多,就不容易形成垄断;而像石油,主要由三大国有企业经营,所以就容易形成垄断。”

此次国家市场总局查处的垄断行为,主要发生在3家原料药生产企业之间。这种垄断相对来说不够隐蔽,而且知道的人比较多,容易被举报,也容易被查处。据史立臣介绍,现在市场上还有一种“总包销”的垄断模式,更隐蔽,更难被查处:这种垄断模式很简单,需要的资金量也不大,比如:某种原料药有A、B、C、D四家企业生产,年度总销售额2亿元,A企业8000万元,B企业4000万元,C企业6000万元,D企业2000万元,某商业公司就出面,分别与这四家谈全国总包销协议,协议价格是超过原来药企销售额的。总包销协议下,商业公司就可以肆意提价,甚至达到原来价格的几十倍,“这应该比毒品还赚钱”。对于这种生产企业和经销商之间签订包销协议后产生的垄断行为,王亮也异常担忧:“这样的合作会直接让下游企业失去原料供应,导致制剂产品在市场上的短缺更集中。而且商业公司作为第三方,保密性做得好,不容易被发现,即便被垄断监管部门发现了,原料药生产企业也容易撇清责任。”

完善制度方能遏制垄断

前面谈到过,近年来,原料药行业的垄断行为经常发生,相关政府部门也一直都在查处,但为何“屡查不绝”?根源在哪里?

对此,史立臣和王亮表达了相同的观点:首先还是监管力度弱化,这些年一直在查,但真正查出来被处罚的极少;其次是惩处力度不够,这次的罚没1283.38万元,依然力度不够,更不用说过去的那种几十万元的“毛毛雨”了;再者就是暴利驱使企业铤而走险;最后,原料药生产企业数量不多,整体布局不合理造成的畸形发展。“当然,也不排除利益集团的绑架。”史立臣如此强调。

笔者认为,除了两位专家分析的原因之外,原料药垄断与此前监管方面的“九龙治水”也有很大关系。今年政府机构改革新组建的国家市场监管总局,将原分散于国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责,商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,负责反垄断统一执法。这在解决原料药价格垄断问题上就具有很大的积极意义。王亮表示,此举从政府监管和执行层面上杜绝多头管理和无从管理的弊端,不仅让市场投诉更为直接和有效,同时也可以充分发挥市场监管总局的主体职能,便于更快更有效地查处垄断行为。但史立臣还有一点担忧,那就是“没有一个投诉窗口,不知道向哪个具体分管部门投诉”。

对于今后市场监管总局今后如何彻底破解原料药价格垄断困局,史立臣分析道:1.建立有效的投诉机制,例如投诉电话、投诉窗口,而且要完全公开,让所有人都知道;2.建立良好的反馈机制,企业投诉后不能没有动静,要有调查处理结果;3.公开透明,不管是查处,还是处罚,一定得公开透明,以给违法犯罪分子形成威慑;4.惩处力度一定要大,尽可能不要以上一年度的营业额作为参考来罚款,而且要处罚到人,此次市场监管总局对三家企业的违法行为没有处罚到人,其实是不科学的;5.建立公示制度,现在能不能对于可能涉及垄断的原料药价格,在国家药监局网站上进行公示,相当于价格备案,如果市场价格偏离这个备案价格太远,那必然涉及垄断,就应当及时查处。

王亮也分析认为,要彻底解决原料药垄断问题,需要政府一方面加强查处的力度,让参与垄断的企业违法成本高于盈利水平;另一方面,从原料药生产企业资质审批和产品市场供应方面做好治本工作,让原料药生产企业数量增多,并做好动态监控,同时对于影响较为重要的原料药和制剂做好集中储备来应对市场需求;此外,要建立更为便捷的监控、举报和查处机制,一旦发现个别原料药供应产生异常波动,无论是政府监管机构发现的,还是相关下游企业、经营者或患者举报的,要在最短时间内实施专项查处,从而避免时间拖得过久产生恶劣影响。

正如两位专家所言,原料药行业的垄断很普遍,但其实也很容易压下去。只要下定决心,综合发力,措施得当,原料药垄断就无处遁形。

 
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